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20个“一号文件”中的农村四十年 转折点上被“反哺”
发布时间:2018-09-10     浏览次数:     来源:

谈起农村改革,80岁的中央党校教授张虎林字字铿锵,激动之时,会拿起拐杖在地上戳了又戳。201886日,接受南方周末采访时,张虎林说,过去40年,20个一号文件破解了三农工作面临的诸多难题。

一号文件,是指中共中央每年下发的第一号文件,40年里,有20个一号文件与三农有关,勾勒出了一幅农村改革路线图。

1982年到1986年,中央曾连续下发5个与农业有关的一号文件,建立了农村基本经济制度和市场机制。此后中断18年,2004年开始,中央一号文件重新聚焦三农,迄今连续15年。

张虎林曾多次参与一号文件的调研和起草工作,在他看来,20个一号文件,既有也有,既肯定基层探索,也将其与顶层设计结合,试图给农民更多权利,给农村更多支持,给农业更多反哺。

有局限的75号文件

北京西黄城根大街9号,历经明清民国,阅世数百年计。20世纪80年代,因原国家农委、原中央农研室先后在此办公,9号院被认为是农村改革的总参谋部,著名的5个一号文件在此诞生。

首个一号文件诞生前,另一份中央文件也对改革开放初期农村工作产生了重大影响,那就是1980年印发的75号文件,肯定了包产到户是一种为解决温饱问题而采取的必要措施。

有进步,但75号文件的局限性也很明显,只规定在那些边远山区和贫困落后地区可以包产到户,也可以包干到户,并没有完全解决包产到户的合法性问题。

实际情况是,群众很快就突破了这个规定,包产到户迅速蔓延。很多农民开始担心,过去农村政策多变,75号文件对包产到户的肯定会不会又是一个权宜之计?

19818月,9号院的掌门人、时任国家农委副主任杜润生奉命领衔再起草一份文件。

这一年,后任国研中心农村部副部长的谢扬大学还没毕业,便跟随着9号院的研究员们去了安徽滁县(现为滁州),对包产到户、包干到户做调研,参与到了文件起草的前期工作中。

我们下去都是前呼后拥的,你们下去,你们的眼就是我的眼,你们的耳就是我的耳。谢扬回忆,杜老在出发前这样告诉他们。

包括王岐山、陈锡文、周其仁在内,三十几个年轻人拿着8000块经费,顶着42度高温,走访了试点双包到户的滁县地区周边八县,做了十几项专题调查和典型调查。

他们白天走访,晚上住在老乡家,在倒满凉水的木盆里看材料,整笔记。40天后,研究员们用麻袋把笔记背回北京。最终形成的总报告得到中央认可,成为1981年全国农村工作会议(中央农村工作会议前身)的讨论依据。会后不久,时任国务院领导到东北考察,写回一封信,建议让群众自愿选择,选上啥就算啥,领导不要硬堵了。

据此,杜润生带着研究员们开始起草《全国农村工作会议纪要》。

争议很大。曾在9号院工作多年的姚监复向南方周末回忆,杜润生让的老的小的一起讨论,情急之时拍桌跳脚的情况屡屡出现,吵得脸红脖子粗。杜老一般不先发言,也从来不定调,就让所有人敞开了说。谢扬解释,杜润生的态度让讨论充分,同时也促使文件制定者反向思考,最终达成各方都能接受的最大公约数。

19811221日,中央政治局通过了这份文件,将包产到户、包干到户列进社会主义集体经济的生产责任制中,且长期不变。

当时已是年底,杜润生建议文件在1982年元旦发出,成为新年第一号文件,以便受到全党、全国重视,建议被中央采纳。

胡耀邦听到农村干部群众对首个一号文件反映良好后,公开表示农村工作方面,每年搞一个战略性文件,下次还要排一号,杜润生在文章中这样回忆。

一切便宜的项目已经出台

第一个一号文件下发后不久,国家农委即被撤销。19824月,9号院挂上了中共中央书记处农村政策研究室的牌子,杜润生任主任,这是那时中共中央和国务院机构中,唯一专门从事农村政策研究的单位。

接下去几年,每年春节一过,农研室就忙着布置当年的调研题目,为次年的一号文件准备。

三十多年后,姚监复忆起那几年的工作状态:一年有三分之一的时间在全国各地搞调研,三分之一的时间汇总、统计、讨论,另外三分之一起草文件。

林子力和张云千是农研室各类文件的主要执笔者。1983年的一号文件中,林子力写下多种形式的农业生产责任制是在党的领导下我国农民的伟大创造,是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。那是前五个一号文件中唯一经政治局讨论定稿的,另四个都由书记处讨论,政治局委员圈阅。

1984年的一号文件继续巩固成果,提出土地承包期延长到十五年以上,并允许农民自理口粮到农村集镇务工经商,给农村的市场经济开了口子。

和往年一样,那次文件的制定过程也充满争议。

如谈到农民进城打工时,有位军队高层领导拍桌站起,当兵就打仗,农民就种地,乱跑怎么行?搞机械化的农口专家讲解农业效率提高对生产力的解放,这位将军才坐下来。

争论归争论,有了前几年的铺垫,1984年农村改革开始见到明显成效,粮食产量、库存量显著提高,出现了农产品几十年来的第一次仓容危机,也引发了对农产品流通问题的讨论。

原《经济发展与体制改革》杂志主编王小鲁,曾多次参加1980年代一号文件的调研工作,他告诉南方周末,他当时去四川调研,赶上柑桔大丰收,地方政府在公路和铁路设卡,只准供销社统一收购,禁止私人外运,导致柑桔大批腐烂。造成这一局面的一个原因是,长途贩运农产品在当时还被认为是投机倒把

胡耀邦的秘书李汉平在回忆中提及,直到胡耀邦赴山东考察时作了定调,局面才有所改变,胡耀邦表示,长途贩运不是投机倒把。他们是搞活经济、搞活流通,是二郎神不是二道贩子’”。据此,改革统派购制度、调整产业结构成了1985年一号文件的主要内容。

就文件的突破性而言,1985年的一号文件是终结者1986年,第五个一号文件面世后,业界学界都认为并无重大的政策创新或突破。

1986年冬季的某一天,杜润生和农研室几位领导聚在北京京西宾馆,认为对于中国农村改革,一切便宜的项目已经出台,不触动深层结构,再不能前进一步了

一号文件这种形式应该结束了,政策性语言、号召性的东西已经不起作用。今后需要的是专业的、操作性的甚至是需要专门的法律法令了。他在晚年回忆那次相聚时,复述了这番话。

1987年的一号文件,已和农村改革无关。

但并不意味着农村改革已经结束,今后要从国民经济全局改革中寻找前进之路。杜润生生前曾这样对南方周末记者说。

三农问题不解决不行了

一号文件再次聚焦三农,已是18年后。

2004年一号文件的主题是关于促进农民增加收入,张虎林认为这是三农问题的重要转折点,中央又把三农摆在重中之重。

这番话的背景是,改革开放的第一个历史阶段重点在农村,第二阶段从1986年开始,重心逐步转向城市。

1990年后,三农领域矛盾开始变得突出。粮食增产下滑,2000-2003年遇到了改革开放之后最严重的减产,农民收入从1996年开始一直在低速徘徊,乡镇企业面临倒闭,进城务工路径逐渐萎缩,城乡差距拉大。

“‘三农问题不解决不行了。张虎林觉得2003年遇上了转机。当年1月召开的中央农村工作会议上,时任中共中央总书记胡锦涛指出,解决好三农问题是全党工作重中之重。

那是新世纪首次有总书记出席中央农村工作会议并作重要讲话。此前,中央曾在1997年规定,各个行业、部门的会议,除分管领导外,中央领导一般都不出席和讲话。

觉得中央指导方针有了重大改变,张虎林上书中央,建议实行政府补贴,减免农业税费,并将其作为突破口减轻农民负担。

实际上,减免税费的提议曾被提到高层,一位农口司局级干部告诉南方周末,1998年洪灾刚过,有人建议,借助1999年中华人民共和国成立50周年的契机,减免一年农业税费,让农民休养生息。

建议最终未能通过,可各地的探索已经开始。2002年前后,除安徽作为试点省份外,几个农业经济发达地区也已停征农业税,比如浙江宁波作为计划单列市,实施时未给省里打招呼,只要财政能承担,尽力不让农民来负担。

2003年开始任中农办主任的陈锡文在接受媒体采访时说,当年9月,主管农村工作的国务院副总理回良玉请示总理温家宝,提出要尽快制定一个促进农民增收的中央文件。当月30日,起草组成立,回良玉担任总负责人,成员包括9个中央部门和地方的有关人员。

政治局常委会将文件稿提交中央农村工作会议讨论、修改后,作为2004年中央一号文件下发。

时任中财办巡视员的唐仁健曾说,文件本想写成一份综合性草案,农林牧副渔面面俱到,但经多次修改,很多内容都去掉了,起草组的目的越来越明确,就是要围绕增加农民收入这个主题。

这也是自2004年开始,连续15个一号文件的共性。

每次一个主题,把问题研究透,框架讲清楚,解决问题的办法也有。农业部农业经济研究中心主任宋洪远连续15年参与了一号文件的起草工作,在接受南方周末采访时说。

国研中心农村部原部长徐小青则用来解释前后期一号文件的不同,农村改革初期,要冲破旧体制的束缚,进入新世纪后主要是,建立国家对农业农村的支持体系,完善体制和建立机制。

一号文件再次聚焦农业,在农民增收问题上建立机制,2004年当年便收到了不错的效果,粮食大幅增产,农民收入迎来自1997年后增长最快的一年。

为防止粮食大丰收后粮价大滑坡,2005年的一号文件仍把促进粮食增产、农民增收放在重要位置,并要求提高农业综合生产能力

那两年,农业收成都不错,但无奈此前欠债太多,农村和城市差距依然显著,农村的基础设施如水、电、路、房,以及公共服务、社会保障等方面缺陷明显。宋洪远称,那时,有的村里电压不稳,电视机是雪花牌的,洗衣机是盛粮食的。

到了十一五开局的2006年,中央一号文件将主题定为新农村建设,明确提出国家要把对基础设施建设投入的重点转向农村,城市反哺农村的新阶段正式开始。正是从这一年11日开始,延续千年的农业税被废止,中国农民正式告别皇粮国税

三农角度讲,基本的方针、路子都涵盖了。张虎林如是总结新世纪前三个关于农村的一号文件,“200420052006年分别讲了农民、农业、农村,建立起三农工作的基本框架。此后每年的一号文件,都是更加具体的工作。

目标是去除农民身份象征

上述三个一号文件发布后的十余年间,农村经历发展的黄金期,粮食产量提高,农民收入上涨。但放眼全国,城乡区域发展差距依然突出,每年春节,都会有一波关于返乡观察的讨论,乡村凋敝的场景反复呈现,印证农村依旧是全面小康的短板。

因此,新世纪以来数个一号文件都强调城乡发展一体化,将其作为解决三农问题的根本途径,十八大之后,每年的一号文件都强调城乡一体化。

城乡发展一体化也曾走过弯路。张虎林说,有人误认为一体化就是把农村人都搬进城里,变成从形式上消灭农村。

实际上,乡村和城镇有不同的功能,城市集聚人口集聚财富集聚技术,辐射带动经济发展;农村是生态屏障,为居民提供农产品。十九大将乡村振兴战略列为全面实现小康社会的七大战略之一,与城镇化战略地位相当。

作为十九大后的开局之年,2018年一号文件的主题便是对乡村振兴战略进行全面部署。

以前,大家只对城镇化热情,但乡村的振兴命中注定、不可回避。中央农办原主任、现任人大农业与农村委员会主任委员陈锡文在今年两会期间称,实现城乡协调发展,不能城市像欧洲、农村像非洲。

据农业部农业经济研究中心主任宋洪远介绍,比对以往的新农村建设,乡村振兴战略所处的背景不同,要求不同,而且乡村振兴战略在目标设定上,分为三个阶段,直到2050年。

2004年开始,宋洪远连续数年参加一号文件起草工作,据他介绍,不算调研阶段,一号文件的具体起草工作需要三个月左右。

新世纪以来起草一号文件的惯例是,起草组分成三个小组,第一个是由中农办、中央政策研究室、国务院研究室、农业部、发改委等几个部门的分管领导组成的领导小组,负责协调指导。第二小组是调研小组,由有关部门实际分管该方面工作的司局级领导和专家学者组成,负责研究讨论,给出意见。此外,还有工作小组,负责文件的具体起草和修改。

具体工作时,三个小组的人员会有穿插。宋洪远说。经多次修改,2018年初,关于乡村振兴战略的第20个跟农村有关的一号文件如约出台,谈及三农,文件中说要让农业成为有奔头的产业,让农民成为有吸引力的职业,让农村成为安居乐业的美丽家园。

农民在中国向来就不仅是职业,还是身份的象征。我们的目标是去除身份象征。曾多次参与一号文件调研的徐小青解释,这就要求农民的农业平均收入不能比非农平均收入低。

中国社科院农村发展研究所研究员党国英告诉南方周末,一些地方即便家庭农场、规模经营搞起来,农业收入问题也还没有真正解决。对于这些地区,乡村振兴重在顶层设计、整体规划,同时还要通过精准扶贫来具体对待、微观施策,两者相辅。而精准扶贫不仅需要政府的投入,也需社会积极参与,一些企业已开始介入,平安集团便在今年宣布将启动总扶贫投入为100亿元的三村建设工程,面向村官、村医、村教三个方向,实施产业扶贫、健康扶贫、教育扶贫。南方电网广东公司截至今年630日,已完成245个省直中直驻点贫困村的电网改造升级,助力当地精准脱贫。

综观改革开放40年,20个一号文件已涉及农村改革的方方面面。但很多方面需长期落实。在与南方周末的交谈中,张虎林称三农问题仍有欠账,农民的收入是在提高,但是要看相对数,城乡差距不小啊。

和农业打了近50年交道的中央农办原主任陈锡文,今年全国两会期间的发言几乎句句不离三农,他认为当下农村改革、乡村振兴工作中,得考虑最根本的问题,不能损害老百姓利益,不能做得不偿失、伤害民力的事。